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赵兴泉等:放活宅基地和农房使用权
发布时间:2019-10-29  浏览次数:  来源:  

2018年中央一号文件明确提出,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,适度放活宅基地和农民房屋使用权。这为激活闲置农房和宅基地提供了制度保障和改革导向。我省一些地方发挥先行先试优势,积极探索宅基地“三权分置”改革,赋予宅基地住房保障功能和财产权利双重属性,激活闲置农房和宅基地。

  农村宅基地“三权分置”的实践

  一个时期以来,广大农村还不同程度地存在农房私下交易现象,农村隐形“地产”市场情况比较复杂。适度放活宅基地和农房使用权改革,可有效遏制并规范农村隐形“地产”市场,促进农村基层社会治理体系和治理能力现代化建设。

  宅基地“三权分置”是“放活”的制度前提。2015年4月,义乌市在上报的《义乌市农村宅基地制度改革试点实施方案》中首次在全国提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计。

  落实所有权,强化村集体宅基地分配权、处置权和收益权,突出农民主体地位,以最大化提升宅基地集体所有权功能性收益水平。

  保障资格权,多形式固化成员资格,赋予宅基地资格权财产权利属性,以最优化土地规模控制和规划管控推进美丽乡村建设和城乡融合发展。

  放活使用权,彰显住房保障和财产权利双重属性,以充分发挥市场和政府作用,实现空间布局和资源配置优化,允许宅基地使用权转让。开展宅基地使用权抵押贷款,持有农房不动产权证书的农户,都可以农村住房抵押担保方式申请贷款。截至2018年3月,义乌全市已累计发放农民住房抵押贷款7029笔,贷款金额34.09亿元。

  激活闲置农房是“放活”的实现方式。绍兴市实施的“闲置农房激活计划”,坚持农房产权要清晰、历史遗留问题要处理好、村庄建设有规划管控、闲置农房底数要摸清、农民流转交易意愿要掌握、流转交易要有平台和服务、产业发展要有良好业态、激励机制要有政策体系八大原则。

  明确大前提。首先是产权清晰无争议,其次是坚持“一户一宅”和“户有所居”。

  构建大平台。发挥“互联网+”作用,以健全农村产权交易为主线,建设专业推介网站,将农房信息采集、审核、发布、交易全部上线,线上线下同步激活。

  发展新业态。把“闲置农房激活计划”与美丽乡村建设等工作结合起来,同步谋划、统一规划、整体实施,利用闲置农房培育乡村旅游、“长租房”等新产业新业态。

  权能活化与抵押融资是“放活”的关键环节。2015年12月,乐清市被列入全国农民住房财产权抵押贷款试点县(市),在全面确权登记颁证、处置历史遗留问题基础上,以破解“价值评估难、不良处置难”为突破口,探索活化使用权权能及其抵押融资。

  在价格评估上,多方评估与自行评估相结合,实现抵押融资风险最小化。农村宅基地和房屋价值缺乏市场比较、收益来源和“假设开发”的参考,造成农房抵押评估作价困难。同时中介评估机构以标的物评估价为基数追求利润最大化,导致评估价虚高等问题。要发挥当地村干部、乡镇驻村干部、村民代表熟悉情况的优势,组成评议小组,综合拟定农房预估价值,作为农房抵押贷款“整村授信”的直接评估参考指标。

  在不良处置上,司法保障与多维防范相结合,实现抵押物处置成功率最大化。抵押物处置成功率是农房抵押贷款的生命线,针对农房抵押贷款中出现的问题房(户),通过金融机构,准确把握第一、第二还款来源,用“以时间换空间”短期解决客户现金流问题。

  全面确权登记颁证是“放活”的基础条件。确权登记颁证,化解矛盾纠纷,实现改革维度与历史维度之间通约,以农村住房不动产发证夯实宅基地权利基础。宅基地改革的前提是权属要清晰。义乌市在坚持落实村集体所有权基础上,固化资格权,充分尊重农户参与权、知情权与话语权,对农村宅基地及住房进行确权登记颁证。

  乐清市明确农村住房历史遗留问题的处理,加快对违建宅基地的处置、补办工作,并进一步规范农村宅基地及住房确权登记发证。

  绍兴市在激活闲置农房改革实践过程中,实现全市农房确权登记颁证,明晰农房权属,解决历史遗留问题。试点出台《宅基地及房屋租赁使用权登记办法》,颁发浙江首例宅基地及房屋租赁使用权证书,使相关主体吃上“定心丸”。

  放活宅基地和农房使用权的探索

  放活宅基地和农房使用权改革,使农村宅基地实现了从“死资产”到“活资产”的质变,从“一户一宅”向“户有宜居”的转变,从无偿无期使用到有偿使用有偿退出的改变,从城乡两头无序增地到节约集约综合发展的蜕变,达到农民欢迎、农村发展、市场活跃、政府满意的多赢效果。放活宅基地和农房使用权,还需要与承包地制度和农村综合配套改革协调推进。

  与承包地制度协调相配套。随着城市化、工业化水平的持续提高和农民的代际变化,农民与土地、农民与村庄黏度呈逐步递减趋势;同时,村庄结构性的演化和分化,将对原来宅基地分配制度、使用制度造成冲击,进而引发新的变革。按照现行宅基地制度,无限制地增加宅基地分配和供应并不现实。事实上,农民在“户有所居”前提下对财产权利的要求日益增强。我们认为,改革农村宅基地制度,关键是保障和落实农民宅基地用益物权。长远来看,宅基地与承包地在制度安排上应当协同一致,但必须配套跟进固化成员的宅基地资格权所带来的保障新生代农民“户有所居”的新型政策体系。

  统筹推进农村综合配套改革。这是增强改革叠加效应,充分释放改革红利的根本途径。德清县通过农村集体经营性建设用地入市、土地征收制度和宅基地制度的“三块地”改革统筹,承包地“三权分置”、集体资产股份权能、林权水权和农业经营制度改革集成,“城与乡”政策并轨改革配套,全面推进乡村振兴,推动城乡融合发展。目前,该县城乡交通、住房保障、供水、供气、污水处理、垃圾处理已全面实现“六个一体化”;附着在户籍背后的33项城乡居民政策已实现全面并轨,城乡养老服务已于2017年底实现一体化;2017年城乡居民收入比已下降至1.69∶1。

  激活闲置农房和宅基地,看上去只涉及到“一块地”,实际上涉及到农村集体产权制度改革的方方面面,涉及国土资源的有效保护、开发和利用。在推进乡村振兴的过程中,要以系统性的顶层设计来统筹农村综合改革,增强广大农民的获得感和幸福感。

  【作者分别为浙江省乡村振兴研究院学术委员、浙江省乡村振兴研究院副教授】

 

 

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